前沿观察|发展普惠托育服务体系是积极生育支持措施的基础工程

  近期,我院茅倬彦教授在《经济日报》新闻客户端发表文章《发展普惠托育服务体系是积极生育支持措施的基础工程》。

  

  近日,十七部门联合发布了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》(以下简称《决定》),这是贯彻落实《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》战略部署的具体措施,彰显了党中央应对我国人口结构性问题、促进人口长期均衡发展的决心。

  当前及未来一个阶段,人口负增长背景下高龄少子化特征已较为突出并将不断强化,这将成为我国人口发展需要面对的首要矛盾。长期低生育率不断积累起人口发展的不稳定性,国际社会普遍采取了各种家庭政策来积极应对这一人口挑战。发达国家实证研究显示,高质量、方便可及的儿童托育服务对生育率有积极影响,而且具有较高的投入产出绩效。从我国家庭情况来看,家庭功能的削弱导致传统的家庭抚育方式逐渐力不从心,“没有人照顾孩子”成为群众普遍反映的“不敢生、不想生”的突出困难之一。因此,发展普惠托育服务体系成为积极生育支持措施的基础工程。

  近年来,我国托育服务发展取得一定成效,出台了一系列强有力的政策措施,初步激发了社会力量参与托育服务市场的活力。2021年,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为经济社会发展主要指标之一,为推进托育服务工作提供了重要的依据和保障。

  但需要认识到,我国托育服务仍然处于起步阶段,普惠托育服务发展面临挑战较为突出,主要表现在三个方面:一是托育服务需求旺盛与供给不足的矛盾突出。目前,我国3岁以下婴幼儿约3700万,拥有托位数超过200万个,婴幼儿入托率约为5.5%。研究调查显示,我国婴幼儿家庭普遍需要科学育儿的指导,超过三成的家庭提出了入托需求。按此测算,需要新增约900万个托位,相当于每千人口拥有8个托位。二是家庭迫切需求与机构空置现象并存。当前市场上的托育服务机构,收费价格普遍偏高,服务质量参差不齐、服务对象主要是2岁以上婴幼儿,服务资源分布极不均衡,无法满足群众期待的安全质优、价格可承受的、方便可及的托育服务需求。这导致一端相当数量的家庭虽然表达了渴望入托的意愿,但是现实选择时却纷纷吐槽想送“送不起”“不敢送”,另一端是部分托育机构出现相当比例的空置情况。三是托育服务发展的堵点难点仍然存在。虽然不少社会力量想加入托育市场,但支持政策体系尚待完善,发展环境不够优化,专业人才队伍严重不足,有效监管机制尚不健全,应急管理机制尚未形成。特别是新冠疫情持续三年,托育服务机构可持续发展动力受到抑制。

  因此,《决定》明确了“发展普惠托育服务体系”作为积极生育支持措施的重要内容。针对当前普惠托育服务发展的现实困难,《指导意见》第三部分围绕“发展普惠托育服务体系”的“增加供给”“降低成本”和“提升质量”三大核心问题提出了一系列接地气的硬招、实招,指明了“十四五”和未来一个时期重点工作的推进方向。

突出规划政策的引领作用

  一是突出规划政策的引领作用,增加普惠托育服务总量供给。我国托育服务体系建设总体上仍处于“起步期”,托育服务业态规模偏小,对于政策扶持、投资引导的需求也更加迫切。因此,要通过实施好“一老一小”整体解决方案、公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动,在各地托育服务体系发展中的发挥政策引导作用,带动省、市、县各级政府基建投资和社会投资方向。针对当前托育服务供给总量不足现实,提出“盘活存量、扩大增量”的思路,鼓励社会各种力量进入托育市场增加供给总量。一方面,盘活现有资源,鼓励有余力的幼儿园延伸2-3岁幼儿托育服务;另一方面,新增居家办公方便可及的托育服务,增加用人单位提供福利性托育服务的积极性,拓展社区托育服务功能,为老百姓提供“家门口”的服务。

千方百计降低托育机构运营成本

  二是千方百计降低托育机构运营成本,保障托育机构可持续发展。社会力量发展普惠服务面临高成本压力,需要建立合理的成本分担机制。托育机构对室内外环境、设施设备、人员配置等要求较高,需要相对较高的投入,同时社会资本普遍面临选址、融资等难题以及建设运营成本高、政策预期不明确等风险。在现阶段,仅仅依靠社会力量很难为广大家庭提供质量有保障、价格可接受的普惠服务。因此,一方面,通过政府投资降低成本,国家层面将拓宽托育假设项目申报范围,通过中央预算内投资加大建设补贴;通过完善土地、住房、财政、金融、人才等支持政策,地方政府因地制宜降低普惠托育机构成本。另一方面,新冠疫情常态化下,托育机构持续运转亟待完善的融资支撑。通过增设托育服务事业发展基金,保障托育机构的融资要素,降低融资成本,完善“使用者付费”机制,强化政府购买服务的保障效果,有利于托育服务的健康可持续发展。同时,下调用电、用水、用气价格,税费优惠等政策,帮助纾缓疫情下托育机构的运营压力与实际困难,增强托育机构的信心和积极性。

全方位提升托育服务质量

  三是全方位提升托育服务质量,确保家长放心安心。托育服务供给侧改革既要促进发展、增加数量,更重要的是抓好质量这条生命线。首先,通过深入开展全国婴幼儿照护服务示范城市创建活动,鼓励供需矛盾突出、需求强烈、条件较好、积极性高的地区先行先试,探索形成各具特色的普惠托育服务发展的典型经验推广。其次,人力资源能力建设薄弱成为制约托育服务质量提高的瓶颈因素。针对现有的人力资源存量不足,人才培养体系尚未建立,缺乏相应的培训标准,职业资格认证门槛低等问题,《指导意见》提出加快培养专业人才,依法逐步实行托育从业人员职业资格准入制度。通过深入实施康养职业技能培训计划,提高托育岗位人员技术能力。此外,推动建立托育行业自律规约,构建以信用为基础的新型监管机制。全国和地方婴幼儿照护(托育)行业协会已经陆续成立,通过逐步完善行业自律和社会监督机制,凝聚托育力量,实施守信联合激励和失信联合惩戒,坚决守住安全健康底线,让广大婴幼儿家长放心地把孩子送到托育机构。

  “十四五”时期是实现全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史交汇期,也即将迎来托育服务需求持续释放的关键时期。《指导意见》以满足婴幼儿家长需求为导向,从供给侧改革的“增量”“降价”和“提质”核心领域精准发力,加快推动普惠托育服务体系发展,这一系列有力举措将减轻家庭养育的时间成本和经济压力,缓解群众生育养育焦虑,进一步释放生育政策红利,积极促进性别平等和女性就业,有助于适度提升生育水平、促进人口长期均衡发展。